La gestion du risque est au cœur de l’administration des régimes de retraite. La dernière version des lignes directrices, la ligne directrice no. 10, renouvelle le regard sur la question. Parmi les risques existants se trouvent les risques liés à la législation et ceux liés au promoteur de régime, qui mettent l’accent sur la possibilité que des décisions politiques affectent le régime ou que le « promoteur de régime ne soit pas en mesure de respecter ses obligations en matière de cotisations au régime ou de conserver à long terme son rôle de promoteur du régime, ce qui mènerait à la liquidation du régime. » Ce texte porte sur ces risques qui se présentent de manière particulière pour les régimes de retraite du secteur public et parapublic (RRSPP). En effet, il arrive parfois que les gouvernements soient tentés de réduire leur responsabilité dans le financement d’un RRSPP, que le changement porte sur le partage de risque ou sur d’autres dispositions du régime. Le gouvernement/promoteur, bien qu’il soit en mesure de respecter ses obligations de par sa nature où une faillite est extrêmement peu probable, peut préférer ne pas augmenter les taxes et impôts nécessaires pour obtenir les fonds requis pour combler le déficit d’un régime. Les RRSPP peuvent faire face à ces risques de manière différente que les régimes du secteur privé. Au cœur de cette question se dessine un enjeu pour l’intérêt des personnes participantes, qui voient leurs perspectives financières s’assombrir lorsque de telles manœuvres sont entreprises par les gouvernements. 

Un exemple survenu en 2014 illustre ce risque. Cette année-là, le gouvernement du Québec a adopté la Loi 15 qui visait à effacer le déficit des régimes de retraite du secteur municipal. Le déficit accumulé a été divisé à parts égales (50-50) entre l’employeur et les participants actifs et retraités. L’indexation automatique des rentes a aussi été supprimée pour ces deux derniers groupes. Il s’agissait d’une demande formulée par la Ville de Montréal et la Ville de Québec afin d’annuler leurs déficits et de réduire leur passif à l’égard de leurs régimes de retraite. Le législateur de l’époque a notamment polarisé le débat en faisant valoir que les personnes salariées du secteur privé avaient une bien moins bonne couverture que les personnes salariées du secteur public, qui jouissent de régimes de retraite de meilleure qualité. Ces deux exemples illustrent le risque auquel sont exposés les RRSPP. Seules les associations qui représentent les personnes salariées et les associations qui représentent les personnes retraitées se sont opposées au changement. Par le passé, certaines personnes participantes à des RRSPP aux États-Unis ont eu moins de chance lorsque des régimes ont été convertis en régimes à cotisations déterminées².

Une fois les risques liés à la législation et au promoteur de régime identifiés, leur évaluation conclurait que bien que la probabilité que ces situations surviennent soit faible, les impacts et les conséquences pour le régime, les personnes participantes et les personnes retraitées peuvent être très importants. La troisième étape du processus de gestion des risques consiste à les gérer. Dans la ligne directrice sur la gestion du risque (ligne no. 10), aucune mention n’est faite sur la gestion des risques particuliers liés à la législation et au promoteur de régime auxquels peuvent faire face les RRSPP. Il faut pourtant considérer et peser différentes actions qui peuvent être mises en place par les RRSPP afin de gérer ces risques, notamment dans le but de générer une sympathie et un soutien auprès de la population ou de parties prenantes. Ils peuvent également y acquérir des informations précieuses qui éclairent leur stratégie à long terme. En voici quelques-unes :

• Rallier des associations portant la voix des RRSPP comme le Canadian Public Pension Leadership Council ;
• Effectuer ou faire effectuer des rapports portant sur les avantages des RRSPP pour la société, l’économie, la santé ou tout autre sujet ;
• Permettre à des milieux de travail hors du secteur public de joindre le RRSPP ;
• Participer au financement ou aux travaux de groupes de recherche œuvrant à produire des connaissances et à faire des représentations pour améliorer le système de retraite, notamment les régimes publics, et à mieux comprendre les risques liés aux enjeux démographiques, financiers et sociaux affectant les retraites ;
• Détenir des actifs d’entreprises canadiennes, et plus précisément dans certains secteurs comme le logement abordable (voir plus bas).

Les personnes participantes, si elles sont membres d’un syndicat, peuvent évidemment être créatives et se définir un rôle et participer, le cas échéant, dans la recherche de solutions aux déficits et négocier des restructurations de régimes afin de s’éloigner du recours à une loi spéciale. Une autre stratégie, impliquant une révision de la politique de placement et des sommes plus importantes de la part des régimes de retraite, consiste à investir dans le logement abordable afin d’accroître leur notoriété et les bénéfices qu’ils apportent à la société. L’exemple des 49 régimes de retraite et investisseurs institutionnels représentant 200 000 personnes investissant dans Concert Properties est certainement intéressant. Grâce à un partenariat avec la Société canadienne d'hypothèques et de logement et la Ville de Vancouver, l'entreprise a développé 970 logements locatifs dans sept immeubles à taux d'inoccupation contrôlé sur des terrains de la Ville de Vancouver, avec des baux de 80 ans à des conditions avantageuses. Ces logements font toujours partie de son portefeuille et, depuis, l'entreprise a connu une croissance et propose désormais une gamme diversifiée d'actifs immobiliers, tels que des logements locatifs résidentiels, des copropriétés et des propriétés industrielles et commerciales, ce qui lui permet de générer des revenus plus stables pour ses propriétaires. 

Le logement abordable est un produit intéressant pour les régimes de retraite qui ont besoin d’investir sur le long terme et qui cherchent à diversifier leurs portefeuilles. Ceci étant dit, l’implication des pouvoirs publics est indispensable pour que les rendements soient au rendez-vous pour les régimes de retraite qui investissent dans ce genre d’actif. Cela peut prendre par exemple la forme de garanties de prêts, de rabais sur l’acquisition de terrains ou de crédits d’impôts particuliers.

Si on accepte qu’une saine gestion des risques particuliers auxquels font face les RRSPP consiste à investir dans le logement abordable et que les conditions ne sont pas réunies dans la majorité des provinces pour aller de l’avant sans aller à l’encontre de la gestion fiduciaire, il reste que les RRSPP peuvent engager des dépenses dans le but de créer ces conditions, notamment en travaillant avec les différents paliers de gouvernements. Que ce soit de rémunérer des ressources à l’interne ou à l’externe, les RRSPP peuvent travailler sur cette question, au même titre que des dépenses sont engagées pour les stratégies énoncées plus haut. Les municipalités pourraient être les premières intéressées puisque le logement abordable viendrait alléger les coûts liés à l’itinérance et au manque de logements abordable. 

Les deux fonds de travailleurs du Québec ont connu un dénouement différent de l’exemple de la Loi 15 et des régimes municipaux du Québec énoncé plus haut. Ces fonds de travailleurs offrent aux épargnants individuels de cotiser à un REÉR. En échange d’un crédit d’impôt pour les épargnants déboursé par les gouvernements du Québec et du Canada, ces fonds de travailleurs doivent investir 60% de leur actif au Québec, principalement dans du capital de risque où les entreprises n’ont pas à fournir de garanties. Ils se définissent comme des acteurs de changement social en visant à générer des impacts positifs sur la société et l’environnement. En effet, l’un d’eux accorde une grande importance à la formation économique des personnes salariées et l’autre poursuit des objectifs liés au développement durable. Bien qu’ils ne soient pas des RRSPP, les crédits d’impôts sont financés en partie par de l’argent public, ce qui fait que leur situation présente certaines similarités avec les RRSPP. Dans le budget fédéral de 2013, le gouvernement de Stephen Harper envisageait de réduire progressivement sa part du crédit d’impôt jusqu’à l’abolir complètement en 2017. Outre les centrales syndicales, des employeurs qui bénéficient des investissements, des chambres de commerce et des groupes ayant comme mission le développement économique se sont aussi opposés à l’abolition de ce crédit d’impôt car l’accès à du capital sans garantie est rare. Succédant au gouvernement conservateur, le gouvernement Trudeau a rétabli le crédit d’impôt en 2016. Plus récemment, ce fut au tour du gouvernement du Québec de remettre en question le crédit d’impôt pour les épargnants à revenu élevé. Alors que la mesure était annoncée pour 2024, elle a été reportée en 2027 à condition que les fonds de travailleurs investissent davantage dans…le logement abordable, qu’il soit pour des propriétaires ou des locataires. Travailler de manière proactive avec les gouvernements reste la meilleure approche pour ne pas subir un changement de législation nuisible. Le même constat s’applique pour les RRSPP. Se prémunir du risque lié à la législation et celui lié au promoteur nécessite de trouver des solutions innovantes qui sont bénéfiques autant pour les RRSPP que pour les gouvernements.

L’investissement domestique constitue une avenue pour les RRSPP alors que le gouvernement canadien cherche à l’augmenter. L’existence d’une communauté d’entreprises canadiennes dont les intérêts sont alignés avec celui des RRSPP ne peut qu’aider ces derniers. Le malheureux et déplorable contexte de la crise du logement offre une occasion pour que régimes de retraite et gouvernements trouvent les conditions gagnantes à l’investissement des RRSPP dans le logement abordable. Cela permettrait aux RRSPP d’investir dans une classe d’actif importante, l’immobilier, tout en se prémunissant des risques liés à la législation et au promoteur, tout en renforçant leurs investissement ESG. Des développements intéressants sont à surveiller avec le déploiement de l’organisme Maisons Canada. Des bénéfices seront au rendez-vous pour les RRSPP et leurs personnes participantes dans l’amélioration de la gestion des risques liés à la législation et au promoteur de régime. 

Les opinions exprimées sont celles de l'auteur et sont susceptibles d'être modifiées sans préavis. Elles ne reflètent pas nécessairement celles de l'Observatoire de la retraite ou de ses membres. L'auteur décline toute responsabilité pour toute perte ou dommage direct ou indirect, ou toute autre conséquence, découlant ou non des informations contenues dans ce document. Bien qu'utiles, les informations contenues dans ce document ne remplacent pas un avis professionnel en matière de fiscalité, d'investissement ou de droit. Les RRSPP sont invités à consulter un professionnel pour leur situation particulière. Ce document a été préparé uniquement à titre informatif et ne constitue ni une recommandation ni un avis professionnel.

Riel Michaud-Beaudry

Responsable des programmes et de la recherche, Observatoire de la retraite

Riel Michaud-Beaudry est responsable des programmes et de la recherche à l'Observatoire de la retraite, une initiative de l'Institut de recherche en économie contemporaine. En plus d'avoir publié des travaux sur la retraite au Québec et au Canada, il est aussi l’auteur du livre La retraite en commun. Fondements, enjeux et propositions. Il représente l’Observatoire de la retraite à la Table d’expertise de Retraite Québec et contribue à l’amélioration du système de retraite en participant aux différentes consultations.